Infractions environnementales : l’arsenal répressif se renforce

La réglementation environnementale ne se limite pas au code de l’environnement et s’avère particulièrement dense, disparate, et évolutive, compte tenu de la diversité des intérêts à protéger (santé, biodiversité, espaces et milieux protégés, eaux, ressources, patrimoine, climat, etc.) Cette complexité constitue un défi pour la conformité des entreprises au quotidien, mais pose aussi la question de l’effectivité de la norme juridique.

Si le contentieux judiciaire reste encore assez marginal (1 % des condamnations pénales environ), force est de constater qu’un changement de culture est à l’œuvre avec une volonté d’améliorer l’application des règles dans ce domaine.

Les problématiques environnementales apparaissent en tête des préoccupations sociétales actuelles, ce que la crise sanitaire a d’ailleurs eu pour effet d’amplifier. Les politiques publiques européennes et nationales ambitionnent d’amorcer un virage historique en vue de lutter contre le dérèglement climatique et d’organiser une transition écologique, énergétique et numérique vers une économie bas carbone, annonciatrice de profonds bouleversements, notamment juridiques. Il convient de préciser que dans le cadre du plan de relance Covid-19, l’octroi de crédits a été conditionné pour certaines entreprises à l’établissement d’un bilan simplifié de leurs émissions de gaz à effet de serre. L’émergence d’un « contentieux climatique » autour de la question des gaz à effets de serre ou de la qualité de l’air illustre également cette évolution. Dans ce contexte général, pour les entreprises, le respect de la réglementation constitue un enjeu de premier plan en termes de maîtrise des risques opérationnels, mais également sur le plan de la réputation et de la responsabilité. Sur ce terrain, la tendance est clairement au renforcement du cadre répressif en cas d’inobservation de la réglementation, que celle-ci s’accompagne ou non d’atteintes à l’environnement.

Un renforcement des exigences de sécurité

L’incendie sur un site de stockage de produits chimiques de l’usine Lubrizol  survenu à Rouen le 26 septembre 2019 a mis en lumière certaines lacunes dans la réglementation des sites à risques majeurs (dits Seveso), et conduit les pouvoirs publics à renforcer les obligations des exploitants et de leurs sous-traitants en matière de sécurité et de maîtrise des risques.

Plus généralement, les prescriptions de fonctionnement applicables aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) sont sujettes à des évolutions régulières nécessitant pour les exploitants de se mettre en conformité, selon un formalisme adéquat, par exemple en cas de réorganisation d’entreprise ou d’évolution d’activités. 

Un renforcement des contrôles administratifs

Au gré de réformes successives, les prérogatives des inspecteurs de l’environnement ont été renforcées : ils disposent désormais de pouvoirs de police judiciaire réglementés (droit d’accès aux locaux et installations, d’audition, de communication, de saisie, de relevés d’identité, de réquisition, de prélèvements, de constatations, etc.). De nombreux agents sont en outre habilités à rechercher et constater des infractions au regard de polices spéciales… A tel point que le Conseil d’Etat recommande aujourd’hui une réforme de simplification, alors qu’environ 70 catégories d’agents ayant compétence pour constater les infractions avec des pouvoirs intrusifs ont été recensés, dans 25 polices environnementales différentes. A noter que sur le plan des moyens, la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 « portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets » (publiée le 24 août 2021), renforce les technologies d’investigation et de constatation des infractions en autorisant l’utilisation de drones. Elle vient également mettre en place un cadre institutionnel d’enquêtes techniques en cas d’accident survenant dans certaines installations, infrastructures, mines, réseaux, produits et équipements à risques (BEARI).

Par ailleurs, une amélioration d’efficacité de l’action administrative au plus près des problématiques locales est à l’œuvre, avec un renforcement de la coordination inter-services, et la mise en place de structures ou d’établissements publics spécialisés, comme l’office français de la biodiversité.

Ajoutons que dans ce cadre, les « parties prenantes » (associations, citoyens, riverains, etc.) occupent une place importante dans le déclenchement de contrôles ou d’enquêtes. Au sein des entreprises, le code du travail institue également pour les salariés ou leurs représentants un droit d’alerte en cas de risque grave pour la santé publique ou l’environnement lié aux produits ou procédés de fabrication utilisés ou mis en œuvre par l’établissement (susceptible de bénéficier de la protection du lanceur d’alerte prévu par la loi Sapin II du 9 décembre 2016).

Un renforcement des sanctions judiciaires

Sans recours efficace au juge, le droit ne peut être effectif et se trouve vidé de sa substance. Typiquement, le contentieux de l’environnement est partagé entre :

– les juridictions de l’ordre administratif, compétentes en matière notamment de plein contentieux (responsabilité de l’Etat) et de recours pour excès de pouvoir contre les décisions administratives (sachant que l’administration dispose d’une panoplie de sanctions qui relèvent d’un droit « para-pénal » de l’environnement : mise en demeure, mesures conservatoires, astreinte, amende administrative, injonction, transaction pénale) ;

– les juridictions judiciaires, avec d’un côté le contentieux civil en matière par exemple de responsabilité et de réparation du préjudice écologique, et de l’autre, le contentieux pénal.

L’objectif des réformes récentes est clairement d’améliorer l’efficacité du traitement judiciaire des infractions, au travers d’une nouvelle clé de répartition du contentieux sur le plan territorial et en fonction de la nature des affaires, dont certaines seront dorénavant affectées à des juridictions spécialisées, comme les pôles Régionaux environnementaux notamment.

A noter qu’il existe une procédure de référé pénal environnemental permettant au juge de la liberté et de la détention de prononcer des mesures d’injonction dans certains domaines, dont la liste est élargie par la loi précitée du 22 août 2021 (cf. non-respect des prescriptions en matière d’eaux, de faune, d’autorisation environnementale, et désormais, d’exploitation des installations et ouvrages). 

Sur le plan répressif, la politique de réponse pénale repose ici sur deux principes en cas d’atteinte à l’environnement :

– d’une part, la recherche systématique d’une remise en état sous supervision administrative ;

– d’autre part, une logique d’engagement systématique de poursuites dans les cas les plus graves (infractions réitérées ou commises en bande organisée tels que trafics, obstacles à contrôles et atteintes graves à raison de leur caractère durable ou de leurs incidences sur la santé ou la sécurité des personnes – à l’instar de la politique pénale en matière de santé-sécurité au travail).

Pour les infractions de moindre gravité, la majorité des affaires conduit à privilégier des alternatives aux poursuites plutôt que de mettre en œuvre l’action publique.

Une des évolutions les plus marquantes, issue de la loi n° 2020-1672 du 24 décembre 2020, porte sur l’extension à la matière environnementale du mécanisme de convention judiciaire d’intérêt publique (CJIP), qui s’apparente à une justice « négociée » applicable aux infractions environnementales graves (hors délits contre les personnes), et permettant d’éviter des poursuites pénales -mais pas une publicité – moyennant notamment le versement d’une amende, l’exécution d’un  plan de mise en conformité sur trois ans au plus, la réparation du préjudice écologique et l’indemnisation des victimes. Un décret n° 2021-1045 du 4 août 2021 est venu alléger la procédure applicable afin de faciliter la mise en œuvre de la CJIP, notamment en matière environnementale.   

Dans tous les cas, un focus particulier est porté sur les entreprises personnes morales, dont la responsabilité pourra être recherchée assez systématiquement (ce qui n’exclut pas celle des personnes physiques : dirigeants, délégataires, salariés, etc.). Cela fait d’ailleurs écho à l’obligation pour les sociétés-mères et les grandes entreprises donneuses d’ordre dépassant certains seuils, d’établir un plan de vigilance visant à prévenir les atteintes aux droits humains et à l’environnement liées à leurs activités ainsi que celles de leurs filiales, fournisseurs et sous-traitants, même si cette obligation n’est pas assortie de sanctions pénales (à noter que la loi précitée du 22 août 2021 vient d’ailleurs renforcer ce cadre en matière de lutte contre la déforestation).

Un renforcement de la protection judiciaire de l’environnement

La loi du 22 août 2021 vient par ailleurs renforcer la protection judiciaire de l’environnement, au travers d’une aggravation significative de la sévérité des sanctions pénales pour de nombreuses infractions existantes. De nouvelles infractions sont instituées, telles que la « mise en danger » de l’environnement (exposition directe de la faune, la flore ou la qualité de l’eau à un risque immédiat d’atteinte grave et durable pour au moins sept ans), ainsi que le délit d’atteinte grave et durable aux milieux physiques par violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement (au termes d’âpres débats autour de la proposition de la convention citoyenne sur le climat, cette infraction – qualifiée d’écocide en cas de caractère intentionnel – est assortie de très lourdes sanctions pénales pouvant aller jusqu’à 10 ans d’emprisonnement et 4,5 millions d’euros d’amende). Autant dire qu’en cas de poursuites, la stratégie de défense sera essentielle ! Une revue générale d’application de ces dispositions est programmée d’ici à deux ans.

Au final, le renforcement du cadre juridique de protection de l’environnement va dans le sens de l’Histoire, mais au-delà de la stricte conformité réglementaire, les acteurs économiques ont tout intérêt à s’inscrire dans une démarche globale de RSE et prévention qui constitue l’un des piliers du droit de l’environnement selon lequel « toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu’elle est susceptible de porter à l’environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences » – art. 3 de la Charte constitutionnelle de l’environnement). 

Focus sur le projet de loi climat

Mobiliser le personnel dans les entreprises sur la question environnementale

A l’heure où sont écrites ces lignes, la loi « climat et résilience » n° 2021-1104 du 22 août 2021 prévoit notamment un bloc de dispositions d’ordre social, visant à intégrer la question environnementale au cœur du dialogue social dans l’ensemble des entreprises de 50 salariés et plus dotées d’un Comité social et économique (CSE), quel que soit le secteur d’activité. Au menu, la mission générale du CSE se voit élargie aux conséquences environnementales des décisions d’entreprise, signe que cette question impacte nécessairement les intérêts des travailleurs d’autant qu’elle est intimement liée au thème de la santé-sécurité au travail. A ce titre, l’employeur est soumis – sous peine de délit d’entrave – à une nouvelle obligation d’information-consultation du CSE, sur les conséquences environnementales des projets de toute nature intéressant la marche générale de l’entreprise (lorsqu’il existe, ces points seront abordés au niveau du CSE central). En complément, le CSE devra être informé sur les conséquences environnementales de l’activité de l’entreprise, à l’occasion des trois consultations périodiques sur les orientations stratégiques de l’entreprise, sur sa situation économique et financière, et sur la politique sociale de l’entreprise, le travail et l’emploi.

En termes de moyens alloués aux représentants du personnel, la nouvelle loi vient :

– enrichir la base de données économiques et sociales, qui sert de support d’information permanente des représentants du personnel, d’un item environnemental, pour devenir la BDESE ;

– intégrer un volet environnemental dans le cadre de la formation économique et syndicale dont bénéficient les représentants syndicaux et élus titulaires au CSE ;

– élargir la mission de l’expert-comptable du CSE lorsqu’il est désigné dans le cadre d’une des consultations périodiques obligatoires, aux éléments d’ordre environnemental nécessaires à la compréhension de la stratégie, de la situation de l’entreprise ou de sa politique sociale.

Plus généralement, la gestion prévisionnelle des emplois et des parcours professionnels (GEPP) voit son champ élargi afin d’intégrer les enjeux de la transition écologique dans la négociation collective obligatoire au niveau des branches et des entreprises.

Il est également prévu de développer la formation des salariés afin d’accompagner la transition écologique et de favoriser les reconversions professionnelles, ce qui pourra donner lieu à des actions ciblées dans certains bassins d’emploi. Les opérateurs de compétences (OPCO) auront pour nouvelle mission complémentaire d’informer les entreprises sur les enjeux liés au développement durable et de les accompagner dans leurs projets d’adaptation à la transition écologique, notamment par l’analyse et la définition de leurs besoins en compétences.

Potentiellement, il s’agit là d’une « petite révolution », mais encore faut-il que les acteurs concernés s’emparent du sujet et se l’approprient, ce qui n’est pas dans la culture traditionnelle des instances, hormis certains secteurs d’activité plus sensibilisés …

Maître Sébastien Millet

Avocat associé au cabinet Ellipse Avocats, Maître Sébastien Millet intervient en conseil, contentieux et formation auprès des entreprises dans le domaine HSE et des risques (santé, sécurité, conditions de travail et environnement).